解 讀
為貫徹實(shí)施《招標投標法實(shí)施條例》，完善湖南省水利工程招標投標規定，加強標后履約監管，全面推進(jìn)電子招標投標，湖南省水利廳出臺了《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實(shí)施辦法》（湘水辦〔2017〕113號）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。現就《辦法》出臺的背景、意義、起草依據、主要編制原則、主要內容等進(jìn)行解讀。
一、《辦法》出臺的背景
黨的十八大以來(lái)，黨中央、國務(wù)院全面深化改革、全面推進(jìn)依法行政、建設法治政府的步伐加快，各級政府和部門(mén)在深化改革、推動(dòng)發(fā)展、協(xié)調和處理各種利益問(wèn)題需要更加自覺(jué)地運用法治思維和法治方式開(kāi)展工作。2012年2月1日，《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》正式實(shí)行，國務(wù)院辦公廳轉發(fā)了國家發(fā)改委、法制辦、監察部《關(guān)于做好招標投標法實(shí)施條例貫徹實(shí)施工作意見(jiàn)的通知》，要求各地各部門(mén)全面清理與招標投標有關(guān)規定，抓緊完善《招標投標法實(shí)施條例》配套制度。2016年9月，省發(fā)改委和省政府法制辦會(huì )同水利、住建、交通等省直部門(mén)對全省各級各部門(mén)的招標投標制度進(jìn)行了復核會(huì )審，印發(fā)了《關(guān)于通報全省招標投標制度清理復核結果的通知》（湘發(fā)改法規[2016]816號），指出各級各部門(mén)在制定招標投標有關(guān)文件時(shí)存在的一些主要問(wèn)題，如制定主體不合規、程序不合規、文件缺乏法律依據等，并從依法行政的角度對有關(guān)工作做出要求。
我省作為水利大省，當前正處于大規模水利建設時(shí)期，每年通過(guò)公開(kāi)招標選定中標單位的項目標段近千個(gè)。招標過(guò)程中排斥潛在投標人、圍標串標、出借資質(zhì)、評標不公等工程建設領(lǐng)域突出問(wèn)題長(cháng)期以來(lái)伴隨著(zhù)招標投標活動(dòng)，影響了招標投標活動(dòng)的公平公正性，也成為黨和政府、社會(huì )各界高度關(guān)注的問(wèn)題。原《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實(shí)施辦法》（湘水建管[2014]54號）自2014年6月頒布實(shí)施以來(lái)，在規范招標投標活動(dòng)等方面發(fā)揮了重要作用，但隨著(zhù)實(shí)踐的不斷深入，招標投標活動(dòng)中新問(wèn)題、新情況不斷出現，原辦法逐漸難以適應招標投標的電子化、信用信息應用不斷深化等新要求。
二、《辦法》出臺的意義
（一）適應招標投標電子化的需要。2015年12月，我省水利工程電子招標投標系統正式上線(xiàn)運行，這是我省建成的第一個(gè)全過(guò)程電子化招標投標系統。我廳為配套系統建設、防止招標人或代理機構設置排斥潛在投標人的條款，聯(lián)合省發(fā)改委編制了施工和監理招標文件示范文本，同時(shí)為在全省推廣電子化招標投標，印發(fā)了《關(guān)于在全省推行水利工程電子招標投標的實(shí)施意見(jiàn)》（湘水辦[2016]10號），就電子化招標投標活動(dòng)作出了一些適應其特點(diǎn)的規定，如“各地使用國有資金投資以及國有資金投資占控股或主導地位的水利工程（國家和我省鼓勵采用先建后補、以獎代補、村民自建的農村小型水利工程除外）要全部實(shí)行電子招標投標”、招標人代表原則上不參加評標委員會(huì )、采用電子招標的項目招標人要按我廳印發(fā)的示范文本編制招標文件……作為指導全省水利工程建設項目招標投標活動(dòng)的規范性文件，《辦法》有必要進(jìn)行適當修訂。
（二）規范招標投標活動(dòng)的需要。實(shí)踐表明，招標投標過(guò)程中違法違規行為具有很強的隱蔽性，查處難度較大，只有同時(shí)從制度和技術(shù)等多方面加強監管和防范，才能更有效地規范招標投標活動(dòng)。電子化招標投標在防止排斥潛在投標人、遏制投標人信息泄露、提高評標活動(dòng)的公平公正性等方面具有較好作用，但在遏制出借資質(zhì)、投標人之間串通投標等方面較為局限。從完善標后履約監管制度、推行質(zhì)量終身責任制、加大守信激勵失信懲戒力度等角度出發(fā)，將招標投標活動(dòng)監管合理適當延伸至標后履約階段，有利于遏制招標投標活動(dòng)中的違法違規行為，保障水利工程建設質(zhì)量。
三、《辦法》起草的依據
《辦法》起草嚴格遵守《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》、《水利工程建設項目招標投標管理規定》、《湖南省實(shí)施<中華人民共和國招標投標法>辦法》、《電子招標投標辦法》等有關(guān)規定，并充分汲取了我省水利工程招標投標活動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗。
四、《辦法》的主要編制原則
《辦法》編制嚴格遵守上位法規定，借鑒住建、交通行業(yè)和其它省市經(jīng)驗，并從我省水利工程建設項目招標投標實(shí)際情況出發(fā)，著(zhù)力于解決水利工程招標投標實(shí)踐中存在的突出問(wèn)題。對上位法已闡述清楚、無(wú)需細化的規定，盡量不重述，對實(shí)踐需要細化的，盡可能作出詳細規定，以增強針對性、可操作性。
五、《辦法》的主要內容
《辦法》共三十條，主要內容包括：
第一條和第二條，《辦法》制定目的、依據和適用范圍
第三條，對進(jìn)場(chǎng)交易和電子招標的條件和要求作出了明確規定。
《辦法》規定水利工程建設項目招標投標應進(jìn)入設區的市級及以上人民政府建立的公共資源交易中心交易。對于公共資源交易中心的選擇，《辦法》規定按照屬地管理和權限管理原則確定。所謂屬地管理，指的是按照項目實(shí)施地或項目法人所在地，確定項目交易的公共資源交易中心。如項目實(shí)施地在長(cháng)沙市望城區，按屬地原則選擇交易場(chǎng)地應為長(cháng)沙市公共資源交易中心。所謂權限管理，指的是按照招標項目的行政監督部門(mén)的所在地確定公共資源交易中心。如株洲市茶陵縣某項目招標，行政監督部門(mén)為省水利廳，按權限管理原則選擇交易場(chǎng)地一般為省公共資源交易中心。一般情況下，權限管理優(yōu)于屬地管理原則。公共資源交易中心選擇方案由招標人在招標文件備案時(shí)提出，行政監督部門(mén)備案后確認。公共資源交易實(shí)現全程電子化后，在堅持依法監督前提下，支持交易主體跨行政區域自主選擇公共資源交易中心。
根據國家和我省推進(jìn)電子招標的有關(guān)規定，《辦法》規定全省各地全部使用國有資金投資以及國有資金投資占控股或主導地位依法招標的水利工程（國家和我省鼓勵采用先建后補、以獎代補、村民自建的農村小型水利工程除外）要全部實(shí)行電子招標投標。
第四條，招標人（項目法人）的權利
《辦法》規定招標工作由項目法人負責，任何單位和個(gè)人不得以任何方式非法干涉招標投標活動(dòng)。
第五條，招標投標行政監督事權劃分
《辦法》規定省、市、縣三級水行政主管部門(mén)按照我廳現行有效的事權劃分文件規定劃分招標投標行政監督和標后履約監管事權。行政監督部門(mén)履行監督職責應依法進(jìn)行。
第六條，可以不招標的情形
《辦法》規定，經(jīng)批準使用農民投工投勞或以獎代投的小型水利工程施工項目，可以不進(jìn)行招標，但應依法履行審批程序，且必須在項目受益區進(jìn)行公示，接受群眾監督。
第七條，標段劃分和工程總承包模式招標規定
《辦法》規定招標人不得利用劃分標段規避招標、限制或者排斥潛在投標人。劃分標段的基本原則為：便于組織施工和管理。
根據中央和我省推進(jìn)工程總承包發(fā)展的有關(guān)指導意見(jiàn)，為規范工程總承包模式招標，《辦法》規定招標人擬采用工程總承包模式的，應該在可行性研究報告或初步設計報告中提出，經(jīng)可行性研究報告或初步設計報告審批部門(mén)批復后方可實(shí)施。
第八條、第九條，對招標代理機構及其項目負責人作出規定
第十條，對招標文件編制作出了明確規定
《辦法》規定招標人應當根據國家有關(guān)規定和標準文本編制資格預審和招標文件，對施工、監理、設計和工程總承包項目招標，招標人應按照湖南省水利廳印發(fā)的招標文件示范文本編制招標文件。《辦法》同時(shí)規定招標人不得設置不合理條件和市場(chǎng)準入限制，不得歧視處罰期限已滿(mǎn)的從業(yè)單位。強調對于按照國家有關(guān)資質(zhì)管理規定可由相關(guān)專(zhuān)業(yè)最低資質(zhì)等級單位承擔的工程，招標人不得將類(lèi)似工程業(yè)績(jì)等作為投標資格條件。
根據國家和我省推進(jìn)信用體系建設的有關(guān)意見(jiàn)，《辦法》規定招標人應當在資格預審文件和招標文件中明確市場(chǎng)主體信用檔案應用要求：一是市場(chǎng)主體應當在全國水利建設市場(chǎng)信用信息平臺建立信用檔案并在我省水利建設市場(chǎng)信用信息平臺公示，否則其投標文件中的業(yè)績(jì)、項目負責人或技術(shù)負責人等主要人員資歷在資格預審和評標中將不予認定；二是對被列入失信黑名單的市場(chǎng)主體禁止參與投標，包括被列入全國水利建設市場(chǎng)信用信息平臺、湖南省水利建設市場(chǎng)主體黑名單的市場(chǎng)主體，以及受到湖南省人民政府及湖南省直有關(guān)部門(mén)取消投標資格以上處罰的市場(chǎng)主體三種情形。
第十一條，評標辦法
《辦法》推薦了綜合評估法、經(jīng)評審的最低投標價(jià)法兩種評標辦法，取消了原《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實(shí)施辦法》（湘水建管[2014]54號）中推薦的“合理定價(jià)評審抽取法”。
省水利廳將配套本《辦法》，對招標文件示范文本進(jìn)行修訂，對評審因素和評分權重等作相應調整。
1、綜合評估法
工程總承包，勘察、設計、監理、代建等服務(wù)招標和貨物招標項目，評標要素及評分權重由招標人按照國家和省有關(guān)規定結合項目特點(diǎn)確定。
對施工項目招標，評審因素和評分權重根據項目特點(diǎn)存在兩種方案：
方案一：一般情形，各種情況下通常都可以采用。
評審因素包括3項：投標人項目管理機構、投標報價(jià)、信譽(yù)等其他評審因素。
評分權重規定：投標報價(jià)應在75%～85%之間，信譽(yù)等其他評審因素中的水利建設市場(chǎng)主體信用等級評分權重應在3%～6%之間，市場(chǎng)主體有在全國水利建設市場(chǎng)信用信息平臺、湖南省水利建設市場(chǎng)信用信息平臺正在處罰或公告有效期內的不良行為記錄的，每項扣減總分值的1%，市場(chǎng)主體有在從事水利工程中被湖南省人民政府及湖南省直有關(guān)部門(mén)記錄并在處罰或公告有效期內不良行為的，每項扣減總分值的0.25%，累計扣分不超過(guò)資格審查或評標辦法確定的投標人信譽(yù)分值權重；市場(chǎng)主體在湖南省水利建設市場(chǎng)紅名單有效期內的，應對信譽(yù)等其他評審因素進(jìn)行加分，信譽(yù)加分占總分值的1%。
方案二：二級及以上施工資質(zhì)才能承擔的工程較復雜、技術(shù)難度較大和專(zhuān)業(yè)性較強的施工項目。
評審因素包括4項：投標人技術(shù)投標文件、項目管理機構、投標報價(jià)、信譽(yù)等其他評審因素。
評分權重規定：投標報價(jià)應在50%～70%之間，信譽(yù)等其他評審因素中的水利建設市場(chǎng)主體信用等級評分權重、不良行為扣分權重等與方案一相同。
2、經(jīng)評審的最低價(jià)法
采用經(jīng)評審的最低投標價(jià)法，應當以能夠滿(mǎn)足招標文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標報價(jià)最低的投標人為中標候選人，但投標報價(jià)低于成本的除外。
第十二條、第十三條，對招標信息發(fā)布和招標文件發(fā)售作出規定
第十四條、第十五條、第十六條，對資格審查、投標保證金和招標備案作出規定
第十七條，聯(lián)合體投標有關(guān)規定
對聯(lián)合體投標主體的能力要求、資質(zhì)、信用等級進(jìn)行了說(shuō)明。
第十八條，對投標單位授權代表的規定
代表投標人辦理投標事宜的必須是法定代表人或其授權委托人，授權委托人應當為本單位正式員工。非正式員工的，可視為出借資質(zhì)，以他人名義投標。
第十九條，對項目負責人的規定
《辦法》規定對大中型項目施工，投標單位的項目負責人必須由具有相應級別和專(zhuān)業(yè)的注冊建造師擔任。小型水利工程項目施工，除非相關(guān)法律法規有明確規定，項目負責人可由投標單位具有水利工程或相近專(zhuān)業(yè)中級以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)、三年以上水利工程施工管理經(jīng)驗的人員擔任。
施工、工程總承包項目的項目負責人不能同時(shí)在兩個(gè)及以上的工程項目上擔任項目負責人。對采用湖南省水利工程電子招標投標的項目，在招標人確定中標單位發(fā)布中標結果公告后，系統將自動(dòng)鎖定項目負責人，從技術(shù)上防止中標單位用同一個(gè)項目負責人重復去投標。《辦法》同時(shí)對變更和解鎖項目負責人作出了規定。
第二十條，編制和遞交投標文件有關(guān)要求
明確了采用全過(guò)程電子招標投標的項目的投標文件編制特殊要求，即“暗標”要求。
采用全過(guò)程電子招標投標的項目，投標人應當在投標截止時(shí)間前完成投標文件的傳輸遞交，并在招標文件規定的電子投標文件解密截止時(shí)間前解密。投標截止時(shí)間前未完成投標文件傳輸遞交和在線(xiàn)簽到的，視為撤回投標文件；因投標人原因造成投標文件未解密的，視為撤銷(xiāo)其投標文件；因投標人之外的原因造成投標文件未解密的，視為撤回其投標文件，投標人有權要求責任方賠償因此遭受的直接損失。按照電子招標投標相關(guān)法律法規的規定，撤回投標文件和撤銷(xiāo)投標文件的法律后果是不同的。
第二十一條，開(kāi)標有關(guān)規定
《辦法》規定招標人應當按照招標文件中規定的時(shí)間、地點(diǎn)開(kāi)標。投標人的法定代表人或其委托代理人應準時(shí)參加開(kāi)標會(huì )。采用電子化招標投標的，除現場(chǎng)開(kāi)標外，可網(wǎng)絡(luò )在線(xiàn)參加開(kāi)標，但所有的投標人均應當準時(shí)參加。
第二十二條，評標委員會(huì )組建有關(guān)規定
《辦法》規定對使用了政府投資的水利工程建設項目，招標人原則上不派代表參加評標委員會(huì )，技術(shù)復雜、有特殊要求的項目，招標人提出書(shū)面申請并經(jīng)行政監督部門(mén)批準后，可派一名代表參加評標委員會(huì )。
評標過(guò)程中招標人和招標代理機構人員原則上不得進(jìn)入評標區域，評標開(kāi)始前招標人和招標代理機構人員可在行政監督人員的現場(chǎng)監督下對評標辦法進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明，評標結束后招標人和招標代理機構人員可在行政監督人員的現場(chǎng)監督下對評標結果進(jìn)行檢查核對。
一般情況下，評標委員會(huì )的專(zhuān)家成員應從省綜合評標專(zhuān)家庫中相關(guān)專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家名單中以隨機抽取的方式確定。
第二十三條，評標有關(guān)規定
《辦法》規定資格預審委員會(huì )或評標委員會(huì )應通過(guò)指定平臺查詢(xún)投標人信用檔案，作為資格預審或評標的依據之一。評標委員會(huì )成員應按照招標文件規定的評標標準和方法客觀(guān)評標，嚴禁評標委員會(huì )在評標時(shí)隨意擴大重大偏差的認定范圍。
第二十四條，評標報告有關(guān)規定
《辦法》規定評標報告應在三分之二以上委員同意并簽字的情況下才能通過(guò)，并明確評標報告記載的內容應符合《評標委員會(huì )和評標方法暫行規定》第四十二條規定。
第二十五條，中標候選人公示有關(guān)要求
依法必須進(jìn)行招標的項目，明確了招標人發(fā)布中標候選人公示的媒介和平臺，投標人或者其他利害關(guān)系人對依法必須進(jìn)行招標的項目的評標結果有異議的，應在中標候選人公示期間向招標人提出。招標人應自收到異議之日起3日內作出答復；作出答復前，應暫停招標投標活動(dòng)。
第二十六條，合同簽訂有關(guān)規定
說(shuō)明了合同簽訂的時(shí)間、原則，設定了履約保證金的上限。
第二十七條，投訴及處理有關(guān)規定
《辦法》對投訴的提出和受理進(jìn)行了規定，并規定應依據《工程建設項目招標投標投訴處理辦法》和《湖南省招標投標活動(dòng)投訴處理辦法》處理。
第二十八條，標后履約規定
《辦法》新增了標后履約的有關(guān)規定，即各級水行政主管部門(mén)應督促工程參建單位嚴格按照《湖南省水利工程建設責任主體項目負責人質(zhì)量終身責任制實(shí)施辦法》的要求做好相關(guān)工作，并按要求對中標單位標后履約情況進(jìn)行評價(jià)。
第二十九條，法律責任
《辦法》規定對于在招標投標或標后履約過(guò)程中存在違法違規行為的市場(chǎng)主體，依照相關(guān)法律法規予以查處，并給予信用懲戒。
第三十條，附則
明確本《辦法》公布后，原《湖南省水利工程建設項目招標投標管理實(shí)施辦法》（湘水辦[2014]54號）、《關(guān)于在全省推行水利工程電子招標投標的實(shí)施意見(jiàn)》（湘水辦[2016]10號）兩個(gè)文件廢止，省水利廳此前有關(guān)規定與本《辦法》不一致的，按本《辦法》執行。
